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前言
2014年9月1日，住房与城乡建设部印发《工程质量治理两年行动方案》，要求各级主管部门对在建的房屋建筑和施工程项目的承发包情况进行全面检查，检查建设单位有无违法发包行为，检查施工企业有无转包、违法分包以及转让、出借资质行为，检查施工企业或个人有无挂靠行为，并责令主管部门严惩重罚各类违法行为。
2018年5月8日，住房城乡建设部办公厅发布2018年一季度建筑工程施工转包违法分包等违法行为查处情况的通报，全国31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团均报送了2018年一季度建筑工程施工转包违法分包等违法行为查处情况。各地排查项目69881个，涉及建设单位47272家、施工单位52217家。
各地住房城乡建设主管部门对存在违法行为的企业和人员，分别采取了停业整顿、限制投标资格、没收违法所得、责令停止执业、罚款等一系列行政处罚或行政管理措施。其中，责令停业整顿的企业106家，限制投标资格的企业103家，给予通报批评、诚信扣分等处理的企业293家；责令停止执业1人，给予通报批评、诚信扣分等处理的个人193人；罚款总额12305.81万元（含个人罚款452.9万元）。
住房城乡建设部并要求各地进一步提高思想认识，继续严厉打击建筑工程施工转包违法分包等违法行为，加大对各类违法行为的查处力度，加强对市、县级建设主管部门工作的督查，进一步明确工作责任人，加强数据核实、把关。
鉴于我国国情，实践中转包、违法分包、挂靠行为普遍存在，上述违法行为往往牵涉着多方主体、多个合同，多方主体之间建立了多层法律关系，引发错综复杂的法律问题。如何认定各行为的性质及查处标准，如何依法合理处理各方当事人的责任，对工程实施的各参与主体来说，至关重要。
实践中，相关发承包主体为规避法律法规对上述转包、违法分包、挂靠违法行为的禁止性规定，往往采取劳务分包、内部承包等来实施工程，如何准确认识合法的劳务分包、专业分包、内部承包与转包、违法分包、挂靠之间的区别，也直接影响到各利益主体权利义务的实现。
建筑工程领域转包、违法分包行为的认定标准及其法律后果
一、建筑工程领域转包行为的认定标准
《建筑法》第28条：禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人。
《合同法》第272条第2款：承包人不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转包给第三人。
《招标投标法》第48条：“中标人应当按照合同约定履行义务，完成中标项目。中标人不得向他人转让中标项目，也不得将中标项目肢解后分别向他人转让。”
《建设工程质量管理条例》第78条第3款：本条例所称转包，是指承包单位承包建设工程后，不履行合同约定的责任和义务，将其承包的全部建设工程转给他人或者将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转给其他单位承包的行为。
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《建工解释》）第4条：承包人非法转包、违法分包建设工程或者没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义与他人签订建设工程施工合同的行为无效。人民法院可以根据民法通则第一百三十四条规定，收缴当事人已经取得的非法所得。
《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》（以下简称《认定查处管理办法》）第6条：本办法所称转包，是指施工单位承包工程后，不履行合同约定的责任和义务，将其承包的全部工程或者将其承包的全部工程肢解后以分包的名义分别转给其他单位或个人施工的行为。
《认定查处管理办法》第7条：存在下列情形之一的，属于转包：（一）施工单位将其承包的全部工程转给其他单位或个人施工的；（二）施工总承包单位或专业承包单位将其承包的全部工程肢解以后，以分包的名义分别转给其他单位或个人施工的；（三）施工总承包单位或专业承包单位未在施工现场设立项目管理机构或未派驻项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人等主要管理人员，不履行管理义务，未对该工程的施工活动进行组织管理的；（四）施工总承包单位或专业承包单位不履行管理义务，只向实际施工单位收取费用，主要建筑材料、构配件及工程设备的采购由其他单位或个人实施的；（五）劳务分包单位承包的范围是施工总承包单位或专业承包单位承包的全部工程，劳务分包单位计取的是除上缴给施工总承包单位或专业承包单位“管理费”之外的全部工程价款的；（六）施工总承包单位或专业承包单位通过采取合作、联营、个人承包等形式或名义，直接或变相的将其承包的全部工程转给其他单位或个人施工的；（七）法律法规规定的其他转包行为。
《四川省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》3．如何认定转包？转包是指建筑施工企业承包工程后，不履行合同约定的责任和义务，将其承包的全部工程或者将其承包的全部工程肢解后以分包的名义分别转给其他企业或个人施工的行为。
存在下列情形之一的，一般可以认定为转包：（一）建筑施工企业未在施工现场设立项目管理机构或未派驻项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人等主要管理人员，不履行管理义务，未对该工程的施工活动进行组织管理的；（二）建筑施工企业不履行管理义务，只向实际施工企业或个人收取费用，主要建筑材料、构配件及工程设备由实际施工企业或个人采购的；（三）劳务分包企业承包的范围是建筑施工企业承包全部工程，劳务分包企业计取的是除上缴给建筑施工承包企业管理费之外的全部工程价款的；（四）建筑施工企业通过采取合作、联营、个人承包等形式或名义，直接或变相将其承包的全部工程转给其他企业或个人施工的；（五）法律、行政法规规定的其他转包情形。
《认定查处管理办法》的出台之前，法律法规仅对“转包”行为下了基本定义，但是并未对转包行为的表现形式以及构成要件做出细化规定，以致司法机关面对工程实践中层出不穷的变相转包行为很难做出准确的处理。《认定查处管理办法》的出台明确了建筑工程领域违法发包、转包、违法分包、挂靠等违法行为的认定查处标准，对于进一步规范建筑工程市场秩序，确保工程质量具有重要意义。但因其仅为住建部的部门规范性文件，位阶较低，根据《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定（法释【2009】14号）》的规定，仅可作为裁判说理的依据，而不能直接引用，因此《认定查处管理办法》主要是作为行政机关的行政处罚依据存在。
二、建筑工程领域违法分包行为的认定标准
《建筑法》第29条：建筑工程总承包单位可以将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位；但是，除总承包合同中约定的分包外，必须经建设单位认可。施工总承包的，建筑工程主体结构的施工必须由总承包单位自行完成。禁止分包单位将其承包的工程再分包。
《建设工程质量管理条例》第78条第2款：本条例所称违法分包，是指下列行为:(一)总承包单位将建设工程分包给不具备相应资质条件的单位的;(二)建设工程总承包合同中未有约定，又未经建设单位认可，承包单位将其承包的部分建设工程交由其他单位完成的;(三)施工总承包单位将建设工程主体结构的施工分包给其他单位的;(四)分包单位将其承包的建设工程再分包的。
《认定查处管理办法》第8条：本办法所称违法分包，是指施工单位承包工程后违反法律法规规定或者施工合同关于工程分包的约定，把单位工程或分部分项工程分包给其他单位或个人施工的行为。
《认定查处管理办法》第9条：存在下列情形之一的，属于违法分包:(一)施工单位将工程分包给个人的;(二)施工单位将工程分包给不具备相应资质或安全生产许可的单位的;(三)施工合同中没有约定，又未经建设单位认可，施工单位将其承包的部分工程交由其他单位施工的;(四)施工总承包单位将房屋建筑工程的主体结构的施工分包给其他单位的，钢结构工程除外;(五)专业分包单位将其承包的专业工程中非劳务作业部分再分包的;(六)劳务分包单位将其承包的劳务再分包的;(七)劳务分包单位除计取劳务作业费用外，还计取主要建筑材料款、周转材料款和大中型施工机械设备费用的;(八)法律法规规定的其他违法分包行为。
《四川省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》4．如何认定违法分包？
违法分包是指建筑施工企业承包工程后违反法律法规规定或者施工合同关于工程分包的约定，把单位工程或分部分项工程分包给其他企业或个人施工的行为。
存在下列情形之一的，一般可以认定为违法分包：（一）建筑施工企业将工程分包给个人的；（二）建筑施工企业将工程分包给不具备相应资质的企业的：（三）施工合同中没有约定，又未经建设单位认可，建筑施工企业将其承包的部分工程交由其他企业施工的；（四）施工总承包企业将除钢结构工程以外的房屋建筑工程的主体结构的施工分包给其他企业的；（五）专业分包企业将其承包的专业工程中非劳务作业部分再分包的；（六）劳务分包企业除计取劳务作业费用外，还计取主要建筑材料款、周转材料款和大中型施工机械设备费用的；（七）法律、行政法规规定的其他违法分包情形。
三、转包、违法分包行为的法律后果
1、民事法律后果
（1）合同无效。《建工解释》第4条：承包人非法转包、违法分包建设工程或者没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义与他人签订建设工程施工合同的行为无效。人民法院可以根据民法通则第一百三十四条规定，收缴当事人已经取得的非法所得。
（2）合同无效后责任承担。《合同法》第58条：合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
（3）承包人的工程款请求权。《建工解释》第2条：“建设工程施工合同无效，但建设工程经竣工验收合格，承包人请求参照合同约定支付工程价款的，应予支持。”
《建工解释》第3条：建设工程施工合同无效，且建设工程经竣工验收不合格的，按照以下情形分别处理：（一）修复后的建设工程经竣工验收合格，发包人请求承包人承担修复费用的，应予支持；（二）修复后的建设工程经竣工验收不合格，承包人请求支付工程价款的，不予支持。因建设工程不合格造成的损失，发包人有过错的，也应承担相应的民事责任。
《建工解释》第26条：实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院可以追加转包人或者违法分包人为本案当事人。发包人只在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任。本条明确了适用范围为转包或违法分包，实际施工人依据本条款可以直接向转包人、违法分包人或者发包人主张权利。该规定解决了建设工程施工合同纠纷中的大部分问题，也为农民工工资的保障提供了重要的帮助。
（4）质量义务连带责任。《建筑法》第67条：承包单位将承包的工程转包的，或者违反本法规定进行分包的，对因转包工程或者违法分包的工程不符合规定的质量标准造成的损失，与接受转包或者分包的单位承担连带赔偿责任。
（5）发包人的法定解除权。《建工解释》第8条：承包人具有下列情形之一，发包人请求解除建设工程施工合同的，应予支持：（四）将承包的建设工程非法转包、违法分包的。
《建工解释》第10条：建设工程施工合同解除后，已经完成的建设工程质量合格的，发包人应当按照约定支付相应的工程价款；已经完成的建设工程质量不合格的，参照本解释第三条规定处理。所以说，如果工程存在质量问题，且无法完全修复的，发包人可以减少或拒付工程款，此情形下，发包人既可以向承包人提出质量抗辩，也可以向实际施工人提出抗辩。
2、行政法律后果
《建筑法》第67条：承包单位将承包的工程转包的，或者违反本法规定进行分包的，责令改正，没收违法所得，并处罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。
《中华人民共和国建设工程质量管理条例》第62条：违反本条例规定，承包单位将承包的工程转包或者违法分包的，责令改正，没收违法所得，对勘察、设计单位处合同约定的勘察费、设计费百分之二十五以上百分之五十以下的罚款；对施工单位处工程合同价款百分之零点五以上百分之一以下的罚款；可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。
《认定查处管理办法》第14条：县级以上人民政府住房城乡建设主管部门对有违法发包、转包、违法分包及挂靠等违法行为的单位和个人，除应按照本办法第十三条规定予以相应行政处罚外，还可以采取以下行政管理措施：
（一）建设单位违法发包，拒不整改或者整改仍达不到要求的，致使施工合同无效的，不予办理质量监督、施工许可等手续。对全部或部分使用国有资金的项目，同时将建设单位违法发包的行为告知其上级主管部门及纪检监察部门，并建议对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予相应的行政处分。
（二）对认定有转包、违法分包、挂靠、转让出借资质证书或者以其他方式允许他人以本单位的名义承揽工程等违法行为的施工单位，可依法限制其在3个月内不得参加违法行为发生地的招标投标活动、承揽新的工程项目，并对其企业资质是否满足资质标准条件进行核查，对达不到资质标准要求的限期整改，整改仍达不到要求的，资质审批机关撤回其资质证书。
对2年内发生2次转包、违法分包、挂靠、转让出借资质证书或者以其他方式允许他人以本单位的名义承揽工程的施工单位，责令其停业整顿6个月以上，停业整顿期间，不得承揽新的工程项目。
对2年内发生3次以上转包、违法分包、挂靠、转让出借资质证书或者以其他方式允许他人以本单位的名义承揽工程的施工单位，资质审批机关降低其资质等级。
（三）注册执业人员未执行法律法规，在认定有转包行为的项目中担任施工单位项目负责人的，吊销其执业资格证书，5年内不予注册，且不得再担任施工单位项目负责人。
对认定有挂靠行为的个人，不得再担任该项目施工单位项目负责人；有执业资格证书的吊销其执业资格证书，5年内不予执业资格注册；造成重大质量安全事故的，吊销其执业资格证书，终身不予注册。
3、刑事法律后果
《刑法》第137条:【工程重大安全事故罪】建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金;后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。
(未完待续)
作者：赵丽娜
单位：四川建永律师事务所
